Sanzioni amministrative e solidarietà, i chiarimenti dell’Inl

La recente sentenza della Cassazione, resa a Sezioni Unite, n. 22082 del 22 settembre 2017 ha individuato, in materia di solidarietà nelle sanzioni amministrative (articolo 6, legge n. 689/1981), un principio generale di sostanziale autonomia tra l'obbligazione del corresponsabile solidale e quella dell'obbligato in via principale.

Per questo, in presenza di una causa di estinzione dell'obbligazione in via principale, secondo le Sezioni Unite, l'obbligato in solido che abbia pagato la sanzione resta titolare di un autonomo diritto di regresso per l'intero verso l'autore della violazione, e non può vedersi eccepita l'estinzione dell'obbligo nei confronti dell'amministrazione. Le esigenze pubblicistiche che sottendono alla irrogazione della sanzione amministrativa, nell'ipotesi di più co-obbligati, oltre al trasgressore, rendono irrilevanti le vicende relative all'autore della violazione, rispetto alla permanenza dell'obbligo (compresa ad esempio la stessa omessa contestazione nei confronti dell'autore della violazione stessa: cfr. Cass. n. 890/1994).

Sulla base di questi principi, l'Inl con la nota del 20 novembre 2017, detta alcune importanti indicazioni agli uffici territoriali, riepilogative e di sintesi. Le ipotesi in cui l'obbligazione solidale non subisce effetti rispetto alle vicende dell'obbligazione principale sono distinte in due fattispecie di massima:

il mancato perfezionamento della notifica del verbale o dell'ordinanza ingiunzione al trasgressore. Se il vizio della notifica nei confronti del trasgressore riguarda il verbale, l'Ufficio provvederà a formare e notificare l'ordinanza ingiunzione esclusivamente nei confronti dell'obbligato in solido; se invece l'ordinanza è stata emessa nei confronti di entrambi i soggetti, il vizio di notifica porterà all'annullamento in autotutela di quella emessa nei confronti del trasgressore, mentre invece sarà recuperato il credito nei confronti del co-obbligato. L'annullamento dell'ordinanza ingiunzione in corso di causa, consentirà comunque di procedere per la verifica dei presupposti della solidarietà nei confronti dell'obbligato in solido. Naturalmente, nell'ipotesi inversa (notifica regolare del verbale e difetto di notifica dell'ingiunzione, poi impugnata) l'ufficio potrà sempre riemettere l'ordinanza ingiunzione nei confronti del trasgressore, sempre che medio tempore non sia intervenuta una sentenza in favore dell'obbligato solidale.

la mancata o erronea identificazione del trasgressore. L'ordinanza ingiunzione può essere notificata direttamente al co-obbligato in solido, anche nel caso in cui il trasgressore risulti privo di legittimazione passiva rispetto al provvedimento ingiuntivo (che sarà annullato in autotutela). Nel caso di decesso del trasgressore, invece, il vincolo di solidarietà cessa, per il principio della intrasmissibilità dell'obbligo (articolo 7, legge n. 689/1981), a meno che il co-obbligato abbia effettuato il pagamento prima del decesso del trasgressore. In tal caso l'autore del pagamento può esercitare il regresso anche nei confronti degli eredi (trattandosi, evidentemente, di un'obbligazione diversa rispetto a quella portata nei confronti dell'amministrazione).

Vi è poi un'ipotesi ulteriore indagata dall'Inl, quella dell'ingiunzione impugnata esclusivamente da parte di uno degli obbligati con accoglimento del ricorso. In questo caso occorre verificare i motivi che hanno portato all'accoglimento dell'opposizione, in quanto se questi attengono al fatto costitutivo della pretesa sanzionatoria (il fatto che ha determinato l'illecito) l'annullamento dell'ordinanza ingiunzione con sentenza passata in giudicato comporta l'annullamento in autotutela dell'ordinanza ingiunzione emessa anche nei confronti dell'obbligato solidale. Alla base vi è, infatti, un accertamento sul merito della pretesa sanzionatoria e sui fatti che l'hanno determinata; è questo, in fondo, il vero limite generale al principio della sostanziale autonomia dei rapporti individuato dalla Cassazione.

Non si può pensare, quanto meno per un principio di favor nei confronti del soggetto individuato come responsabile della violazione in assenza di comportamenti illeciti, che il venir meno del presupposto sostanziale della sanzione amministrativa risulti irrilevante nei rapporti con il co-obbligato solidale. E questo anche se uno degli obbligati in solido non si sia attivato giudizialmente. In questo caso dovranno quindi arrestarsi le attività di riscossione delle somme, con provvedimento di discarico da parte dell'agenzia delle Entrate-Riscossione.